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政策法規

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視點 | 自然資源部來了

視點 | 自然資源部來了

分類:
政策法規
作者:
來源:
江西煤田地質局
發布時間:
2018/07/27
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  3月17日,北京,阜成門內大街64號,這座古典五段式建筑風格的回字形庭院,在迎來久違降雪的同時,還迎來了歷史性的變革。
 
 
 
  當日上午9時許,經十三屆全國人大一次會議審議通過,國務院機構改革方案獲得批準,方案中的第一條,即組建自然資源部,將國土資源部的職責,國家發展和改革委員會的組織編制主體功能區規劃職責,住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責,水利部的水資源調查和確權登記管理職責,農業部的草原資源調查和確權登記管理職責,國家林業局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責,國家海洋局的職責,國家測繪地理信息局的職責整合,作為國務院組成部門。同時,組建國家林業和草原局,由自然資源部管理。
 
 
 
  “山水林田湖草”整體保護、系統修復、綜合治理,從根本上解決此前存在的諸如自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題,被業內視為組建自然資源部的初衷。此次改革不僅體現了制度設計者攻堅克難的改革決心和深謀遠慮的改革智慧,更彰顯了中央關于生態文明體制改革以及大部制改革的理念。
 
 
 
  大“部”向前,這僅僅是一個開始。這場自然資源管理體制改革中,把方案上的白紙黑字落到實處,不僅要付出更多艱苦的努力,更考驗著各級自然資源管理者的智慧。
 
 
 
  “山水林田湖草”統一管護
 
 
 
  根據方案,改革后,國務院正部級機構減少8個,副部級機構減少7個,除國務院辦公廳外,國務院設置組成部門26個。其中,新組建的自然資源部引起各方廣泛關注。
 
 
 
  國務委員王勇在作改革方案說明時指出,自然資源部的主要職責是,對自然資源開發利用和保護進行監管,建立空間規劃體系并監督實施,履行全民所有各類自然資源資產所有者職責,統一調查和確權登記,建立自然資源有償使用制度,負責測繪和地質勘查行業管理等。
 
 
 
  從黨的十九大提出“加快生態文明體制改革,建設美麗中國”“加強對生態文明建設的總體設計和組織領導,設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構”,到3月13日國務院機構改革方案提請十三屆全國人大一次會議審議時的初次亮相,再到改革方案正式獲批,在不到5個月的時間里,改革以前所未有的力度迅速推進。
 
 
 
  我國自然資源管理機構經歷了不同階段的諸多調整,土地資源管理經歷了從中央人民政府政務院1949年11月成立的內務部地政司到國土資源部,礦產資源管理經歷了從1950年8月成立的中國地質工作計劃指導委員會到國土資源部,森林資源的管理經歷了從林墾部到國家林業局,海洋管理經歷了從海軍部門代管到國土資源部代管。
 
 
 
  幾經分分合合,在這次國務院機構改革之前,我國的自然資源管理體制基本為集中統一管理與分部門管理、中央政府與地方政府分級管理相結合的架構。從國家層面看,實際上是由國土資源部、水利部、農業部、國家發展和改革委員會以及國家林業局這“三部一委加一局”共同支撐起土、水、林、草、礦(含能源)、海洋等六類最重要的自然資源的管理格局。
 
 
 
  南京大學地理與海洋科學學院副院長、中國土地學會副理事長黃賢金表示,自然資源多頭、分割式管理雖然深化了各類自然資源管理的內涵與內容,但由于這一體制設計難以充分體現自然資源整體性、系統性的特征,也加劇了自然資源管理的難度。
 
 
 
  “最為嚴峻的是,這種多頭、分割式的管理模式存在與自然資源保護責任難以界定的矛盾,這與社會主義生態文明建設的內在要求是不相符合的。”黃賢金坦言,“2007年江蘇太湖水污染事件就是此類矛盾的具體體現,造成太湖水污染的具體原因,既有太湖水資源自身開發利用不當,也有上游水資源開發利用不當,還有農業面源污染缺乏管制,以及工業開發區、城市空間等布局不當等多方面的問題。”
 
 
 
  而在生態環保領域,一直以來也存在職能交叉、權責不清等問題。國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文拿水資源舉例:“水資源保護和水污染防治分散在水利、環保、國土資源等部門分別管理,但這兩個問題并不能完全割裂。這種機構設置導致橫向上國家不同機構職能分散,缺乏有效協調;縱向上中央對地方監管乏力,執行約束不足;社會和市場參與不足,多元共治的環保體制較難健全。”
 
 
 
  因此,要構建支撐人與自然和諧現代化的自然資源管理體制、機制,就需要遵循自然資源整體性、系統性的特征優化自然資源管理體制、機制。
 
 
 
  從國際經驗看,自然資源部的組建也是趨勢。20世紀以來,國際領域內的資源利用和管理重心都發生了重大轉變,很多國家采用了“大國—大資源”的管理模式,例如美國內政部、俄羅斯自然資源與生態部、加拿大自然資源部等,都是在自然資源管理在橫向上逐步拓寬,走一條多門類資源適度綜合的道路;縱向上適當延伸,日益向精細化、專業化方向發展。
 
 
 
  這些表明,社會經濟發展的水平越高,對自然資源的集中統一管理的要求就越強烈。國土資源部自1998年組建以來,形成了“一部三局”的資源管理體制,初步實現了土地、礦產、海洋等主要門類自然資源的相對集中統一管理,初步實現了從陸地到海洋、從地表到地下空間的綜合管控,為實現自然資源綜合管理奠定了基礎。此外,林業和草原的監管職能整合到一個部門,成立國家林業和草原局,由自然資源部管理,這對資源的保護將起到更加有效的作用。
 
 
 
  黃賢金表示,此次國務院機構改革組建自然資源部,體現了市場化經濟發展背景下,國家治理體系現代化的要求,符合國際上大部制改革的方向,也符合自然資源屬性和國際上資源大國自然資源管理的發展趨勢,更符合十八屆三中全會全面深化改革的要求。
 
 
 
  他指出,此舉同時可以進一步完善“一部多局”的自然資源管理大部制格局,不僅有助于減少部門分割所導致的自然資源家底難清、利用沖突、管理成本高等問題,更重要的是為構建和諧的人與自然提供了體制基礎。
 
 
 
  “更為重要的是,對重要門類自然資源實行分類管理,形成集中統一與分類管理相結合的工作格局,進一步明確中央與地方在自然資源管理中的事權和職責,有助于逐步建立權責清晰、利益平衡、央地良性互動的管理體制。”黃賢金表示。
 
 
 
  一張藍圖繪到底
 
 
 
  自然資源部的組建,是我國國土空間規劃發展史上具有里程碑意義的大事,這一改革不只賦予了統一空間規劃管理的職能,更意味著空前的重任。
 
 
 
  我國經歷了將近40年的經濟高速增長,國土開發利用面臨日益突出的矛盾和問題。國家發改委國土與地區研究所國土規劃研究室主任黃征學表示,在空間規劃體系發展過程中,各部門都將規劃作為權力,劃定不同的類型空間和各種紅線,為“爭當龍頭”“各自為政”提供依據,導致各種空間性規劃依托的基礎資料、分類標準、技術方法等都存在很大差異,協調難度越來越大。
 
 
 
  “2017年,中央環保督察組指出的我區在桂林漓江風景名勝區內違規采石就屬于這類典型問題。”全國人大代表、廣西壯族自治區國土資源廳廳長陳建軍在參加審議此次國務院機構改革方案的發言中提到,長期以來,內容交叉、管制重疊以及地類認定、坐標體系、規劃年限、編制范圍、技術標準、管控規則不一的各類規劃,構成了一個復雜的體系,共同對空間進行規劃布局和管制,給規劃實施和管理帶來了諸多問題。
 
 
 
  “多規合一”呼之欲出。2014年,四部委聯合印發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》,這成為市縣開展“多規合一”試點的主要依據,而在省級空間規劃試點方面,則主要依據中辦、國辦聯合印發的《省級空間規劃試點方案》。目前,海南、寧夏、吉林、浙江、福建、江西、河南、廣西、貴州等9個省(區)已基本完成《省級空間規劃試點方案》確定的“四個一”目標。
 
 
 
  “盡管法律和政府文件都強調要加強規劃之間的銜接,但如何銜接、怎么銜接都沒有明確規定,各政府部門均獨自負責規劃的編制、執行、評估、調整,即使部門之間有溝通協調,也主要是協調小問題,核心問題不予討論,導致規劃內容制定、調整、修改等都缺乏外在約束力。”黃征學表示,雖然市縣開展的“多規合一”協調力度有所加大,但多數都停留在技術層面,如統一數據、統一分類、統一標準等,深層次的“功能融合”尚未真正實現。
 
 
 
  在此背景下,自然資源部的成立對于統籌協調各主要空間性規劃的關系,推動空間規劃的編制和實施,則具有重要的現實意義。
 
 
 
  陳建軍表示,由一個部門統一對所有自然資源進行調查和登記,統一編制空間規劃,統一對所有自然生態空間進行用途管制,空間規劃的基礎數據、坐標系統、規劃期限、管控規則等不一致的問題將迎刃而解,空間管理事權的分割將更加明確,做到單一國土空間的無堆疊式空間管制,將為一張藍圖繪到底奠定堅實基礎。
 
 
 
  黃征學認為,將各種類型的空間性規劃職能整合到一個部門后,首先將有利于展現生態文明建設價值取向,建立統一的生態邊界、開發邊界和功能邊界,把各類空間性規劃無法協調的內容統一起來。其次,有利于打破部門之間的技術壁壘和制度壁壘,積極推進建立健全各類空間性規劃編制、審批、調整協同機制,從體制機制上推進空間規劃體系的融合。再次,有利于整合和優化政府部門職能,明確各部門和各級政府的事權,強化規劃監督,改變以往“規出多門、各自為政、管理薄弱、監督不足”的弊端,保障規劃實施。第四,將空間規劃的編制和實施職能放在同一部門,有利于空間規劃和用途管制無縫銜接,更好推動空間治理體系現代化。
 
 
 
  但新機構的組建絕不意味著“多規合一”改革已經大功告成。部調控和監測司巡視員董祚繼撰文指出,面對新角色新使命,仍有一系列難題需要破解,巨大的考驗還在后頭。比如:確定空間規劃功能定位、構建空間規劃體系、推動科學民主依法規劃以及建立規劃權力制約機制等問題,都需要不負重托、攻堅克難,推動“多規合一”改革成果落地生根、開花結果。
 
 
 
  黃征學認為,未來應在積極推進各種空間性規劃技術和制度協同的同時,明確主體功能區規劃、國土規劃、城鄉規劃和土地利用總體規劃等空間性規劃的定位,妥善處理好不同層級空間規劃的關系,做好規劃編制和實施的銜接,不斷完善空間治理體系。
 
 
 
  突出生態文明建設,構建綜合管理新機制
 
 
 
  突出生態文明建設,適應下一步加強生態文明建設的需要,是此次機構改革的重頭戲。新組建的自然資源部和生態環境部,被認為是解決目前我國發展所面臨的自然環境問題的有效手段。
 
 
 
  以國家公園為例,隨國家林業和草原局一同整合到自然資源部的,還有原屬國土資源部、住建部、水利部、農業部、國家海洋局等部門的自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園等管理職責,國家林業和草原局還加掛了國家公園管理局牌子。而在此前,有關于國家公園的開發建設權則分散在發改、環保、林業、海洋、水利、國土資源、住建等諸多國家部委局的手中。
 
 
 
  2015年1月,國家發改委等13個部委聯合通過了《建立國家公園體制試點方案》,確定了北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海共9個國家公園體制試點省(市);2017年9月,中辦、國辦印發《建立國家公園體制總體方案》,明確按照自然生態系統整體性、系統性及其內在規律,對國家公園實行整體保護、系統修復、綜合治理。
 
 
 
  在隨后的實踐中,2017年8月份,東北虎豹國家公園國有自然資源資產管理局、東北虎豹國家公園管理局成立;同年12月,青海三江源國有自然資源資產管理局掛牌成立,由一個部門統一管理國家級自然保護區范圍內各類全民所有自然資源資產成為了現實。
 
 
 
  國家公園體制的建立,核心是體制創新,關鍵在于生態保護和自然資源統一管理,這種能夠合理處理生態環境保護與資源開發利用關系的行之有效的保護和管理模式,被業界認為是對碎片化的“山水林田湖草”自然資源管理和生態保護格局的一次全新嘗試。
 
 
 
  而將“藍色國土”“信息國土”整合進自然資源部,更是體現了本輪機構改革推進生態文明建設的鮮明指向。業內人士指出,“山水林田湖草”是一個生命共同體,陸地與海洋以及關于陸海空全部國土的地理信息,同樣不可分割。將國家海洋局和測繪地理信息局職責整合進自然資源部,有利于海陸統籌、全力遏制海洋生態環境不斷惡化趨勢,有利于管理好、開發好、利用好地理信息這一戰略資源。
 
 
 
  針對業界質疑自然資源和生態環境兩部門可能存在的職能交叉,常紀文表示,要捋順和環保部門的關系并不難,因為自然資源部行使的是全民所有自然資源資產所有者職責以及所有國土空間用途管制和生態保護修復職責,而生態環境部行使的是生態和城鄉各類污染排放監管與行政執法職責。“只要按照職責分工履行各自職能,就不會存在交叉的問題。”
 
 
 
  “反而是自然資源部同時作為自然資源的所有者、行使者和管理者,更為業界所關注。”常紀文建議,自然資源部內部在設置部門和功能時,應將職責劃分細化分類,把所有者和管理者的職能區分開來。
 
 
 
  學術界普遍認為,自然資源的統一管理,也為自然資源綜合研究提出了更多的新命題。黃賢金表示,無論是開展自然資源大調查,還是共建自然資源大數據,其前提是需要有一個統一的自然資源分類系統,這也是構建有序的自然資源綜合管理新機制的前提和基礎。雖然10多年來,中國自然資源學會及北京師范大學、南京大學等高校一直推進自然資源學科建設,但由于自然資源學科涉及內容廣泛,加之業已建立了各類自然資源學科體系,因此,新建自然資源學科爭議較大。“而自然資源部的成立,對于自然資源整體性研究提出了更高要求,若能夠有自然資源學科的具體支撐,則對于國家戰略的科技服務和人才支撐能力都將得到進一步提升。”黃賢金說。
 
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